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《生產安全事故應急條例》解讀

2019-04-08 責任編輯:段雅蘭

中國安全生產網訊   黨中央國務院歷來高度重視安全生產工作。近年來生產安全事故起數和死亡人數大幅減少,但依然穩中有憂、穩中有險。其中由于盲目施救、處置不當,導致事故擴大,以及死亡人數增加的事件時有發生,屢見不鮮,亟需進行統一和規范。為了解決生產安全事故應急工作中存在的突出問題,提高生產安全事故應急工作的科學化、規范化和法治化水平,2019年2月17日,國務院總理李克強簽署第708號國務院令,公布《生產安全事故應急條例》(以下簡稱《條例》),自2019年4月1日起施行。《條例》共五章三十五條,對生產安全事故應急工作體制、應急準備、應急救援等作了規定。

一、《條例》的位階及適用范圍

1、《條例》是《安全生產法》和《突發事件應對法》的配套行政法規。《條例》第一條規定:“為了規范生產安全事故應急工作,保障人民群眾生命和財產安全,根據《中華人民共和國安全生產法》和《中華人民共和國突發事件應對法》,制定本條例。”《安全生產法》是安全生產領域的綜合性法規,確立了安全生產的基本準則和基本制度,生產安全事故應急工作是安全生產的重要內容,法律也設有生產安全事故應急救援和調查處理一章,對有關應急救援作出規定。《突發事件應對法》是我國應急工作的法律基礎,它確立了突發事件應急工作的法律原則和法律制度。例如:確立了突發事件應對工作的主要流程,主要有突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動,形成了一個集預防與應急于一體的突發事件應對工作體系。建立了針對不同性質和不同程序的突發事件的應急工作體系,有利于采取合理的應對措施,提高突發事件應對工作的效率。該法第3條所規定的“突發事件”,是指突然發生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素,自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。建立了高效、統一的突發事件應對工作組織體制,有效地保證了突發事件應對工作的開展。該法第4條規定,國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。但是,對于整體生產安全事故應急工作來講,《突發事件應對法》和《安全生產法》之中,有的內容規定的比較原則,有的內容操作性又不強,急需進行細化和具體化。同時,法律之中沒有規定,但實際操作又亟需的,也需要進行補充完善。

基于以上原則,如何處理好《條例》與《突發事件應對法》和《安全生產法》的關系:一是《突發事件應對法》和《安全生產法》有明確規定的,《條例》不再重復規定,也沒有照搬法律的章節設置和應急工作的整個流程安排,除總則、法律責任、附則等通常法規都有的內容外,僅僅對生產安全事故的應急準備和應急救援作出規定。例如,《突發事件應對法》對政府及有關部門應急管理人員的培訓已有規定,《條例》就沒有再作規定。二是《突發事件應對法》和《安全生產法》中有規定但比較原則的,《條例》進行細化和具體化,增強操作性和實用。例如,《條例》增加了有關應急預案編制及修改、備案和演練的規定。三是《突發事件應對法》和《安全生產法》中沒有規定,實際工作又急需的,《條例》進行補充和完。例如,《安全生產法》中未規定應急預案具體內容,未規定應急值班值守制度,未規定事故現場應急指揮的工作機制等。

2、《條例》是生產安全事故應急工作的行為規范。《條例》第二條規定:“本條例適用于生產安全事故應急工作;法律、行政法規另有規定的,適用其規定。”這里包括兩方面內容。

一是普遍適用原則。《條例》明確是規范生產安全事故應急工作的普遍規定,所有生產安全事故應急工作都要遵守本條例的規定。根據《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》,生產安全事故是指生產經營活動中發生的造成人身傷亡或者直接經濟損失的事故,分四個等級。特別重大事故,是指造成30人以上死亡,或者100人以上重傷(包括急性工業中毒,下同),或者1億元以上直接經濟損失的事故;重大事故,是指造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重傷,或者5000萬元以上1億元以下直接經濟損失的事故;較大事故,是指造成3人以上10人以下死亡,或者10人以上50人以下重傷,或者1000萬元以上5000萬元以下直接經濟損失的事故;一般事故,是指造成3人以下死亡,或者10人以下重傷,或者1000萬元以下直接經濟損失的事故。

二是例外適用原則。法律、行政法規對生產安全事故應急工作另有規定的,適用其規定,不適用《條例》,這是《條例》與其他法律、行政法規的銜接性規定。按照下位法服從上位法的原則,法律已對生產安全事故應急工作作出規定的,適用其法律的規定,這些法律有《安全生產法》《突發事件應對法》等。按照特殊法優于一般法的原則,《條例》是國務院制定頒布的行政法規,是規范生產安全事故應急工作的一般規定,其它行政法規對生產安全事故應急工作另有規定的,適用其行政法規的規定。例如《危險化學品安全管理條例》對危險化學品事故應急預案有規定,這些行政法規還有《電力安全事故應急處置和調查處理條例》《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》等。

因此,做好生產安全事故應急工作除了要遵守本《條例》外,還應當遵守《安全生產法》《突發事件應對法》《危險化學品安全管理條例》《電力安全事故應急處置和調查處理條例》《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》等法律、行政法規的相關規定。

3、《條例》是科研機構、學校、醫院等單位安全事故應急工作的重要參照。按照參照適用原則,《條例》第三十四條規定:“儲存、使用易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的科研機構、學校、醫院等單位的安全事故應急工作,參照本條例有關規定執行。”根據生產安全事故的范圍,科研機構、學校、醫院等單位發生的安全事故,不屬于生產安全事故。但是,現實中這類單位儲存、使用易燃易爆物品、危險化學品等危險物品,存在較大的風險,極易發生事故,也需要應急工作,如2018年12月26日北京交通大學發生事故,造成3名學生死亡。目前,對這類單位的應急工作又沒有相應的法律規定,故《條例》作出了參照執行規定,彌補了法規空缺。同樣,《生產安全事故報告和調查處理條例》也作出規定:“國家機關、事業單位、人民團體發生的事故的報告和調查處理參照本條例的規定執行。”

二、《條例》明確了生產安全事故應急工作的體制

為了加強和規范生產安全事故應急工作,《條例》第三條、第四條從政府、企業兩個層面五個方面明確了相應的職責,厘清了工作機制。

一是明確生產安全事故應急工作由縣級以上人民政府統一領導、分級負責。《條例》第三條第一款規定:“國務院統一領導全國的生產安全事故應急工作,縣級以上地方人民政府統一領導本行政區域內的生產安全事故應急工作。生產安全事故應急工作涉及兩個以上行政區域的,由有關行政區域共同的上一級人民政府負責,或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。”根據上述規定,假如兩個縣屬于同一市管轄的,則由該市政府負責;假如兩個縣分別屬于不同市管轄的,則由不同市共同負責。

二是明確政府有關部門按照各自職責負責有關行業、領域的生產安全生產事故應急工作。《條例》第三條第二款規定:“縣級以上人民政府應急管理部門和其他對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門(以下統稱負有安全生產監督管理職責的部門)在各自職責范圍內,做好有關行業、領域的生產安全事故應急工作。” 生產安全事故應急工作是安全生產的重要內容,按照管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全的原則,政府應急管理部門和其他負責安全生產監督管理職責的部門在各自職責范圍內,分別做好有關生產安全事故應急工作,各負其責。

三是明確應急管理部門對生產安全事故應急工作負有統籌職責。《條例》第三條第三款規定:“縣級以上人民政府應急管理部門指導、協調本級人民政府其他負有安全生產監督管理職責的部門和下級人民政府的生產安全事故應急工作。”應急管理部門作為安全生產工作的綜合部門,對安全生產工作負綜合監督管理職責,同樣對同級政府其他部門和下級政府的生產安全事故應急工作負有指導、協調職責。這里講的指導,是指按照國家和上級有關部門或者本級政府的要求指導開展生產安全事故相應的應急工作,包括預案編制、預案演練等。這里講的協調,是指對生產安全事故應急工作中有關重大問題進行協調,處理不了的,及時向有關政府和部門匯報。特別要注意的是,沒有監督檢查職責,與安全生產工作有所不同。

四是明確鄉鎮等政府和派出機關協助做好生產安全事故應急工作。《條例》第三條第四款規定:“鄉、鎮人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關應當協助上級人民政府有關部門依法履行生產安全事故應急工作職責。”這與《安全生產法》類似,鄉、鎮人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關僅是做好協助工作。需要說明的是,各類高新區、工業園區、化工園區等管理機構,是地方人民政府派出機關,應當協助上級人民政府有關部門依照有關法律、行政法規、地方性法規、規章以及有關“三定”等規定履行生產安全事故應急工作職責。

五是明確生產經營單位是本單位生產安全事故應急工作的責任主體,主要負責人全面負責。《條例》第四條規定:“生產經營單位應當加強生產安全事故應急工作,建立、健全生產安全事故應急工作責任制,其主要負責人對本單位的生產安全事故應急工作全面負責。”貫徹落實《安全生產法》的規定,強調管安全生產工作必須管應急工作。

三、《條例》強化了生產安全事故的應急準備

應急準備是整個應急工作的前提。《突發事件應對法》對有關應急準備作出了很多規定,《安全生產法》對有關應急預案和應急隊伍、物資配備也作出了相應規定。在此基礎上,結合生產安全事故應急工作的實際需要,《條例》設立專章,共12條,從預案編制、預案備案、預案演練、隊伍建設、值班制度、人員培訓、物資儲備、信息系統等八個方面進行規范。

1、規范了應急預案的編制。

一是明確縣級以上政府及部門要制定生產安全事故預案,并向社會公布。《條例》第五條規定:“縣級以上人民政府及其負有安全生產監督管理職責的部門和鄉、鎮人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關,應當針對可能發生的生產安全事故的特點和危害,進行風險辨識和評估,制定相應的生產安全事故應急救援預案,并依法向社會公布。”按照預案對象的不同,預案的種類也不同,各級政府要制定相應的政府預案,有關部門要制定不同的事故預案,有生產安全事故專項綜合應急預案,也有危險化學品事故、尾礦庫事故、特種設備事故等部門應急預案等。預案編制前要對事故特點和危害情況進行風險辨識和評估,根據評估情況,編制有針對性的預案。預案編制完成后,要將預案通過政府及部門網站,或者其他媒體等方式向社會公布,讓全社會和公眾知道,增加全社會的應急能力。

二是明確生產經營單位要制定生產安全事故預案,并向從業人員公布。《條例》第五條規定:“生產經營單位應當針對本單位可能發生的生產安全事故的特點和危害進行風險辨識和評估,制定相應的生產安全事故應急救援預案,并向本單位從業人員公布。”各單位生產經營活動情況不同,面臨的風險也不同,有的生產經營單位僅存有單一風險,有的生產經營單位存有多種風險。因此,生產經營單位要針對自身可能發生的生產安全事故的種類、特點和危害程度等因素,進行風險辨識和評估,制定面對多種災害的綜合性應急預案,或者面對單一災害的專項應急預案,或者簡單的現場處置方案。不同種類的應急預案編制完成后,生產經營單位都要通過單位網絡或者板報張貼等方式向從業人員公布,讓從業人員知悉、了解。當然,依據《安全生產法》的規定,生產經營單位編制的應急預案應當與有關政府及部門的應急預案相銜接。

三是明確了預案編制的依據和內容。《條例》第六條規定:“生產安全事故應急救援預案應當符合有關法律、法規、規章和標準的規定,具有科學性、針對性和可操作性,明確規定應急組織體系、職責分工以及應急救援程序和措施。”根據規定,生產安全事故應急預案編制不僅要符合法律、法規的要求,還要符合規章和標準的要求。特別增加標準的規定,其目的就是要增強應急預案的科學性、針對性和可操作性。科學性是指預案編制要根據可能發生的事故特點及危險害等因素,通過風險辨識和評估后進行編制,保證預案的內容科學、合理。針對性是指預案編制要根據不同事故種類、特點和危害風險程度,制定相應的綜合性應急預案、單項應急預案或者現場處置方案等。可操作性是指預案的內容要可操作,避免假、大、空。近年來,除了法律、行政法規、地方性法規對應急編制作出規定外,有關部門和團體還繼續制定出臺規章和標準。例如,應急管理部重新制定了規章《生產安全事故應急預案管理辦法》,國家出臺了國家標準《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》(GB/T 29639-2013)、《特種設備事故應急預案編制導則》,江蘇省氯堿工業協會還編制了團體標準《氯氣泄漏事故應急預案編制導則》 (T/JSLJ001-2018)。這些規定,生產經營單位都應當遵守。

四是規范了應急預案的修訂。實踐中,很多政府及部門、生產經營單位編制的生產安全事故應急預案往往多年不修訂,放在那里原封不動,形同虛設,早已失去應有的作用。為此,《條例》第六條規定:“有下列情形之一的,生產安全事故應急救援預案制定單位應當及時修訂相關預案:(一)制定預案所依據的法律、法規、規章、標準發生重大變化;(二)應急指揮機構及其職責發生調整;(三)安全生產面臨的風險發生重大變化;(四)重要應急資源發生重大變化;(五)在預案演練或者應急救援中發現需要修訂預案的重大問題;(六)其他應當修訂的情形。”出現上述情況的,有關政府及部門、生產經營單位等預案制定部門應當及時修訂相應的應急預案。

2、規范了預案的備案

預案備案是加強應急管理的重要內容。《安全生產法》規定所有生產經營單位都應當制定相應的生產安全事故應急救援預案,但實踐中要求所有應急預案都向政府部門備案是不可能的,況且有些生產經營單位風險很小,也無必要。為此,《條例》僅對高危生產經營單位和人員密集場所經營單位作出備案規定,其它生產經營單位的應急預案由單位自己管理。《條例》從政府部門應急預案和生產經營單位應急預案二個方面對備案作出規定:

一是政府部門的應急預案向本級人民政府備案。第七條規定:“縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門應當將其制定的生產安全事故應急救援預案報送本級人民政府備。”這里講的生產安全事故應急預案既包括專項綜合性應急預案,也包括危險化學品事故等部門應急預案。

二是高危生產經營單位和人員密集場所經營單位的應急預案向政府有關部門備案,并依法向社會公布。第七條規定:“易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位,礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位,以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區等人員密集場所經營單位,應當將其制定的生產安全事故應急救援預案按照國家有關規定報送縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門備案,并依法向社會公布。”需要注意是,這里講的國家規定,既包括法律、行政法規的規定,也包括有關部門規章、國務院及有關部門的規定。例如《危險化學品安全管理條例》規定,危險化學品事故應急預案應當向所有地設區的市級人民政府安全生產監督管理部門備案。這里與《條例》第五條規定有所不同,生產經營單位制定的應急救援預案要向從業人員公布,但是,高危生產經營單位和人員密集場所經營單位的應急預案要依法向社會公布,要求更嚴。

3、規范了預案的演練

應急預案進行演練是保證應急預案有效性的重要手段。通過急預案的演練,一方面可以檢驗應急預案的科學性、針對性和可操作性,另一方面可以發現應急預案的存在的問題和不足,及時修訂和完善。為此,《條例》從三方面對應急預案演練作出規定:

一是政府及部門應急預案必須至少每2年組織1次演練。實踐中,很多部門的應急預案從編制完成以來,因各種因素和原因,沒有開展過一次演練,形同虛設。為此,《條例》第八條規定:“縣級以上地方人民政府以及縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門,鄉、鎮人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關,應當至少每2年組織1次生產安全事故應急救援預案演練。”根據規定,演練每2年至少組織1次,也可以針對不同的事故,每年組織1次及以上演練,由有關部門和派出機關根據實際情況確定。

二是高危生產經營單位和人員密集場所經營單位必須至少每半年組織1次演練。《條例》第八條規定:“易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位,礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位,以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區等人員密集場所經營單位,應當至少每半年組織1次生產安全事故應急救援預案演練,并將演練情況報送所在地縣級以上地方人民政府負有安全生產監督管理職責的部門。” 根據規定,演練每半年至少組織1次,也可以針對不同的事故,每半年組織2次及以上演練,由高危生產經營單位和人員密集場所經營單位根據實際情況確定。演練結束后,高危生產經營單位和人員密集場所經營單位應當將演練情況報送所在地縣級以上地方人民政府負有安全生產監督管理職責的部門,這是法定義務。

三是規定了政府部門對高危生產經營單位和人員密集場所經營單位演練的監督。對演練的監督,是保證演練取得效果的重要手段和措施。《條例》第八條規定:“縣級以上地方人民政府負有安全生產監督管理職責的部門應當對本行政區域內高危生產經營單位、人員密集場所經營單位等重點單位的生產安全事故應急救援預案演練進行抽查;發現演練不符合要求的,應當責令限期改正。”這里講的抽查,是一種事后監督方式。負有安全生產監督管理職責的部門對本行政區域內高危生產經營單位、人員密集場所經營單位等重點單位上報的生產安全事故應急救援預案演練情況報告,應當進行抽查,一旦發現單位演練不符合要求的,應當責令重新組織演練。

4、強化了應急救援隊伍能力建設

為了加強應急救援隊伍建設,提高應急救援人員素質。《條例》從以下七個方面進行了規范:

一是明確政府應急救援隊伍建設。政府及有關部門建立的綜合和專職應急救援隊伍,是參與生產安全事故應急救援工作的主要力量。為了避免應急救隊伍的重復建設,《條例》第九條從建設規劃和隊伍建設兩個方面作出了規定:第一是規定各級人民政府對應急救援隊伍建設進行統籌,明確“縣級以上人民政府應當加強對生產安全事故應急救援隊伍建設的統一規劃、組織和指導。”第二是規定有關部門可以單獨建立,也可以共同建立急救援隊伍,明確“縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門根據生產安全事故應急工作的實際需要,在重點行業、領域單獨建立或者依托有條件的生產經營單位、社會組織共同建立應急救援隊伍。”

二是明確社會化救援隊伍建設。實踐中,部分生產經營單位自己建立了專門的應急救援隊伍,除了滿足自身救援工作外,更多從事社會化救援服務;還有一些專門從事應急救援工作的社會組織,其本身性質也各不相同,有企業性質的,也有事業單位性質的。這些社會救援力量,也是我國應急救援工作的重要支持。為了發揮這些救援力量的作用,《條例》第九規定:“國家鼓勵和支持生產經營單位和其他社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍。”從法律上明確了其地位。

三是明確高危生產經營單位和人員密集場所經營單位應急救援隊伍建設。《條例》第十條規定:“易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位,礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位,以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區等人員密集場所經營單位,應當建立應急救援隊伍;其中,小型企業或者微型企業等規模較小的生產經營單位,可以不建立應急救援隊伍,但應當指定兼職的應急救援人員,并且可以與鄰近的應急救援隊伍簽訂應急救援協議。” 原則上,高危生產經營單位和人員密集場所經營單位都應當建立應急救援隊伍。但是,小型企業或者微型企業等規模較小的生產經營單位,可以不建立應急救援隊伍,但應當指定兼職的應急救援人員,并且可以與鄰近的應急救援隊伍簽訂應急救援協議。這里講的簽訂應急救援協議,是自愿行為,不是強制規定。

四是明確產業聚集區可以聯合建立應急救援隊伍。實踐中,工業園區、開發區等區域內,特別是化工園區內,高危生產經營單位較多,每個單位都建立應急救援隊伍,既浪費資源也無必要。為此,《條例》第十條規定:“工業園區、開發區等產業聚集區域內的生產經營單位,可以聯合建立應急救援隊伍。”

五是明確應急救援人員素質和培訓。應急救援人員從事的工作特殊,需要面對火災、水害、塵毒等各種類型風險,專業極性強,必須具有較高的素質和技能。為此,《條例》第十一條從兩個方面作出規定,第一是對專業知識、技能素質提出要求,明確:“應急救援隊伍的應急救援人員應當具備必要的專業知識、技能、身體素質和心理素質。”第二是對培訓提出要求,必須經過培訓合格方可參加應急救援工作,明確:“應急救援隊伍建立單位或者兼職應急救援人員所在單位應當按照國家有關規定對應急救援人員進行培訓;應急救援人員經培訓合格后,方可參加應急救援工作。”

六是明確應急救援隊伍的訓練。應急救援隊伍必須經常訓練,方可提高應急救援能力。為此,《條例》第十一條規定:“應急救援隊伍應當配備必要的應急救援裝備和物資,并定期組織訓練。”

七是明確了應急隊伍的統籌管理。應急救援隊伍的統籌管理和信息化,是調動各方面應急救援力量,提高整體應急救援能力的重要手段。為此,《條例》從兩個方面從出規定,第一是規定生產經營單位建立的應急救援隊伍要向政府部門報告,明確:“生產經營單位應當及時將本單位應急救援隊伍建立情況按照國家有關規定報送縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門,并依法向社會公布。”第二是規定政府有關部門建立的應急救援隊伍要向本級政府報告,便于統籌管理,明確:“縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門應當定期將本行業、本領域的應急救援隊伍建立情況報送本級人民政府,并依法向社會公布。”

5、規范了物資儲備要求

為了強化生產安全事故應急物資儲備,保障應急工作的需要,《條例》第十三條從兩個方面作出規定:

一是政府應急物資儲備的要求,明確:“縣級以上地方人民政府應當根據本行政區域內可能發生的生產安全事故的特點和危害,儲備必要的應急救援裝備和物資,并及時更新和補充。”

二是高危生產經營單位以及人員密集場所經營單位的儲備要求,明確:“易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位,礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位,以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區等人員密集場所經營單位,應當根據本單位可能發生的生產安全事故的特點和危害,配備必要的滅火、排水、通風以及危險物品稀釋、掩埋、收集等應急救援器材、設備和物資,并進行經常性維護、保養,保證正常運轉。”

6、規范的應急值班制度

這是一項全新的制度。為了保證應急工作的開展,及時聯絡相關人員和應急救援隊伍,以及易燃易爆等高危物品應急救援的技術支撐,《條例》第十四條從兩個方面作出規定:

一是要求三類單位建立應急值班制度,配備應急值班人員。明確:“下列單位應當建立應急值班制度,配備應急值班人員:(一)縣級以上人民政府及其負有安全生產監督管理職責的部門;(二)危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位以及礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位;(三)應急救援隊伍。”

二是要求易燃易爆等高危物品單位成立應急處置技術組,24小時值班。明確:“規模較大、危險性較高的易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位應當成立應急處置技術組,實行24小時應急值班。”

7、規范了從業人員的應急培訓

《突發事件應對法》對政府及部門、相關單位的應急管理人員培訓提出了要求,《安全生產法》對生產經經營單位從業人員的安全生產教育和培訓提出了要求。實踐中,生產經營單位往往對忽視從員業人員的應急能力的提高,導致發生事故后,從業人員不知、不會逃生,不具備基本的應急知識。為了提高從業人員的應急能力,《條例》第十五條規定:“生產經營單位應當對從業人員進行應急教育和培訓,保證從業人員具備必要的應急知識,掌握風險防范技能和事故應急措施。” 生產經營單位必須按照規定加強對業人員的應急教育和培訓,切實提高從業人員的應急能力,違法規定的,將予以處罰。

8、強化了應急救援的信息化建設

應急救援的信息化,是保障應急救援有效的重要手段。應急救援隊伍、人員、物資、預案等信息必須實現共享、互通。《條例》第十六條從兩個方面作出了規定:

一是建立統一的生產安全事故應急救援信息系統,明確:“國務院負有安全生產監督管理職責的部門應當按照國家有關規定建立生產安全事故應急救援信息系統,并采取有效措施,實現數據互聯互通、信息共享。”根據規定,應急管理部、交通運輸部、水利部等負有安全生產監督管理職責的部門,按照各自職責,建立健全相應行業、領域的生產安全事故應急救援信息系統,最終通過大數據,實現互聯互通、信息共享,構成全國統一的信息系統,為生產安全事故應急救援提供保障。

二是規定生產安全事故應急救援信息系統與日常監管結合,實現“互聯網+監督”服務。明確:“生產經營單位可以通過生產安全事故應急救援信息系統辦理生產安全事故應急救援預案備案手續,報送應急救援預案演練情況和應急救援隊伍建設情況;但依法需要保密的除外。”根據規定,應急救援信息系統應當可以辦理生產安全事故應急救援預案備案手續、報送應急救援預案演練情況和應急救援隊伍建設情況等三項工作,以方便生產經營單位,各級負有安全生產監督管理職責的部門不得阻礙、拒絕。

四、《條例》規范了生產安全事故的現場應急救援

實踐中,生產安全事故發生后,事故現場救援機制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學等問題,尤其是在一些基層生產經營單位違章指揮、盲目施救現象時有發生。為了規范生產安全事故應急救援工作,在《安全生產法》《突發事件應對法》已有規定的基礎上,結合近年來應急救援的實踐,《條例》從以下幾個方面進行了規范。

1、規范了生產經營單位的初期處置行為。

發生事故后,生產經營單位是第一救援力量,必須進行初期處置,避免事態擴大。為此,《條例》第十七條規定發生生產安全事故后,生產經營單位應當立即啟動生產安全事故應急救援預案,采取下列一項或者多項應急救援措施,并按照國家有關規定報告事故情況。這些措施有:(一)迅速控制危險源,組織搶救遇險人員;(二)根據事故危害程度,組織現場人員撤離或者采取可能的應急措施后撤離;(三)及時通知可能受到事故影響的單位和人員;(四)采取必要措施,防止事故危害擴大和次生、衍生災害發生;(五)根據需要請求鄰近的應急救援隊伍參加救援,并向參加救援的應急救援隊伍提供相關技術資料、信息和處置方法;(六)維護事故現場秩序,保護事故現場和相關證據;(七)法律、法規規定的其他應急救援措施。

針對上述措施,生產經營單位可以針對應急處置的需要,采取其中一項應急措施,或者采取多項應急措施。如果沒有規定,還可以采取《突發事件應對法》《安全生產法》等法律、行政法規、地方性法規規定的其他應急救援措施。不得采取沒有法律、法規規定的措施。

2、規范了政府的應急救援程序

有關地方人民政府及其部門接到生產安全事故報告后,應當按照國家有關規定上報事故情況,立即應急響應,開展應急救援工作。為此,《條例》第十八條從四個方面作出規定:

一是按照國家有關規定上報事故情況。《安全生產法》《突發事件應對法》《生產安全事故報告和調查處理條例》等法律、行政法規以及國務院規定都有事故報告的要求,有關地方人民政府及其部門要按照要求及時、準確上報事故,不得遲報、漏報、謊報和瞞報。

二是啟動相應的生產安全事故應急救援預案。針對不同等級和類型的生產安全事故,啟動相應的應急預案程序。

三是按照應急救援預案的規定采取下列一項或者多項應急救援措施。這些措施有:(一)組織搶救遇險人員,救治受傷人員,研判事故發展趨勢以及可能造成的危害;(二)通知可能受到事故影響的單位和人員,隔離事故現場,劃定警戒區域,疏散受到威脅的人員,實施交通管制;(三)采取必要措施,防止事故危害擴大和次生、衍生災害發生,避免或者減少事故對環境造成的危害;(四)依法發布調用和征用應急資源的決定;(五)依法向應急救援隊伍下達救援命令;(六)維護事故現場秩序,組織安撫遇險人員和遇險遇難人員親屬;(七)依法發布有關事故情況和應急救援工作的信息;(八)法律、法規規定的其他應急救援措施。

四是有關地方人民政府不能有效控制生產安全事故的,應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施,統一指揮應急救援。

3、設立現場救援指揮部

這是全新的制度創新。實踐中,事故相對簡單,應急救援工作比較快,政府或者有關部門負責很容易處理。但是,如果事故比較復雜,往往救援工作就很難,救援隊伍、人員、政府領導和專家等較多,救援方案難以統一和確定,這種情況下,亟需有一個權威機構來統一指揮救援工作。針對這些情況,《條例》規定可以設立現場指揮部,實行總指揮負責制,從三個方面進行規定:

一是可以設立現場指揮部。《條例》第二十條規定:“發生生產安全事故后,有關人民政府認為有必要的,可以設立由本級人民政府及其有關部門負責人、應急救援專家、應急救援隊伍負責人、事故發生單位負責人等人員組成的應急救援現場指揮部,并指定現場指揮部總指揮。”需要說明的,第一,不是所有生產安全事故發生后,都要設立現場指揮部。第二,現場指揮部的成員由本級人民政府及其有關部門負責人、應急救援專家、應急救援隊伍負責人、事故發生單位負責人等人員組成。

二是實行總指揮負責制。《條例》第二十一條規定:“現場指揮部實行總指揮負責制,按照本級人民政府的授權組織制定并實施生產安全事故現場應急救援方案,協調、指揮有關單位和個人參加現場應急救援。參加生產安全事故現場應急救援的單位和個人應當服從現場指揮部的統一指揮。”總指揮的職責有兩項:第一是根據本級人民政府的授權,組織制定并實施生產安全事故現場應急救援方案。第二是協調、指揮有關單位和個人參加現場應急救援。參加生產安全事故現場應急救援的單位和個人應當服從現場指揮部的統一指揮。

4、設置了應急救援中止

這是新的制度設立。實踐中,應急救援過程中,因社會影響等原因,往往救援工作難以停止,盲目施救,可能導致活人為了死人造成犧牲的情況。為此,《條例》第二十二條對應急救援中止作出了規定,明確:“在生產安全事故應急救援過程中,發現可能直接危及應急救援人員生命安全的緊急情況時,現場指揮部或者統一指揮應急救援的人民政府應當立即采取相應措施消除隱患,降低或者化解風險,必要時可以暫時撤離應急救援人員。”這在法規上首次予以明確。在應急救援中,現場指揮部或者統一指揮應急救援的人民政府要積極消除隱患,降低或者化解救援風險;在風險難以降低或者化解的情況下,允許暫時停止救援工作,撤離應急救援人員,以保障應急救援人員的生命安全;待條件成熟后,繼續實施應急救援工作。

5、設置了應急救援終止

這是新的制度設立。實踐中,應急救援工作什么時候結束,沒有具體規定,往往是應急救援沒完沒了地進行。為此,《條例》二十五條規定:“生產安全事故的威脅和危害得到控制或者消除后,有關人民政府應當決定停止執行依照本條例和有關法律、法規采取的全部或者部分應急救援措施。”根據規定,生產安全事故的威脅和危害得到控制或者消除后,可以全部或者部分終止應急救援工作。這在法規上首次予以了明確。

五、《條例》完善了應急救援保障及后續行為

應急救援保障是應急救援整體過程的重要環節,《突發事件應對法》作出了相應規定。在此基礎上,《條例》對應急救援過程中的保障作出了相應的補充和完善規定。

1、設立了必須履行救援命令或者救援請求的規定。《條例》第十九條規定:“應急救援隊伍接到有關人民政府及其部門的救援命令或者簽有應急救援協議的生產經營單位的救援請求后,應當立即參加生產安全事故應急救援。”根據規定,一是應急救援隊伍接到有關人民政府及其部門的救援命令,必須立即參加生產安全事故應急援;二是應急救援隊伍接到簽有應急救援協議的生產經營單位的救援請求后,應當立即參加生產安全事故應急救援。這是法定義務,應急救援隊伍必須不折不扣執行。違反規定,要承擔相應的法律責任。

2、規范了通信等保障的要求

發生事故后,往往因通信、交通運輸等原因,難以保障應急救援工作。為此,在《安全生產法》《突發事件應對法》總體規定的基礎上,《條例》條二十三條明確規定:“生產安全事故發生地人民政府應當為應急救援人員提供必需的后勤保障,并組織通信、交通運輸、醫療衛生、氣象、水文、地質、電力、供水等單位協助應急救援。”根據規定,事故發生后,事故發生地人民政府應當為應急救援人員提供必需的后勤保障,并組織相關部門和人員協助應急救援。

3、規定了可以調用和征用財產的情形

為了保障應急救援工作的進行,《突發事件應對法》對征用和調用作出了規定。同樣,生產安全事故發生后,政府及部門需依法進行征用或者調用。為此,《條例》第二十六條規定:“有關人民政府及其部門根據生產安全事故應急救援需要依法調用和征用的財產,在使用完畢或者應急救援結束后,應當及時歸還。財產被調用、征用或者調用、征用后毀損、滅失的,有關人民政府及其部門應當按照國家有關規定給予補償。” 這是法定行為,可以征用或者調用財產,但必須是應急救援工作的需要。根據規定,因應急救援工作的需要,有關人民政府及其部門可以征用或者調用企業、事業、其他組織或者個人的財產,但是,在使用完畢或者應急救援結束后,應當及時歸還;財產被調用、征用或者調用、征用后毀損、滅失的,應當按照國家有關規定給予補償。

4、規范了應急救援評估

應急救援評估是整體應急工作的重要環節,其目的是評估應急救援工作的有效性,為修訂應急預案提供依據和后續應急救援工作提供經驗。《條例》從兩個方面作出了規定:

一是規定了應急救援資料和證據的收集。《條例》第二十四條規定:“現場指揮部或者統一指揮生產安全事故應急救援的人民政府及其有關部門應當完整、準確地記錄應急救援的重要事項,妥善保存相關原始資料和證據。”已成立現場指揮部的,由現場指揮部負責應急救援有關資料和證據的收集工作;沒有成立現場指揮部的,由統一指揮生產安全事故應急救援的人民政府及其有關部門負責應急救援有關資料和證據的收集工作。

二是事故調查組負責事故評估。《條例》第二十七條規定:“按照國家有關規定成立的生產安全事故調查組應當對應急救援工作進行評估,并在事故調查報告中作出評估結論。”事故救援工作結束后,現場指揮部或者統一指揮生產安全事故應急救援的人民政府及其有關部門可能已經解散,事故調查組將成立。這時,現場指揮部或者統一指揮生產安全事故應急救援的人民政府及其有關部門應當將保存的有關應急救援資料或者證據移送給成立的事故調查組,由事故調查組進行評估,并納入事故調查報告。

4、明確應急救援費用由事故責任單位承擔

生產經營單位是本單位安全生產的責任主體,應當遵守有關安全生產的法律、法規、規章和標準等規定,建立健全安全生產責任制,加強安全管理,完善安全生產條件,防止和減少事故。為了落實生產經營單位的主體責任,明確有關方責任,并借鑒國外的做法,《條例》第十九條規定:“應急救援隊伍根據救援命令參加生產安全事故應急救援所耗費用,由事故責任單位承擔;事故責任單位無力承擔的,由有關人民政府協調解決。” 需要說明的,事故救援費用原則上由事故責任單位承擔,即對事故發生負有責任的單位,不同于事故發生單位。

5、明確了救治和撫恤以及烈士評定的要求

為了保障應急救援人員的安全,《條例》對救治和撫恤以及評定烈士等作出了銜接規定。《條例》第二十八條規定:“縣級以上地方人民政府應當按照國家有關規定,對在生產安全事故應急救援中傷亡的人員及時給予救治和撫恤;符合烈士評定條件的,按照國家有關規定評定為烈士。”在現有國家規定中,《工傷保險條例》對有關救治和撫恤作出了相應規定,《烈士褒揚條例》對評定烈士的條件等作出了規定。如《烈士褒揚條例》第八條規定:“公民犧牲符合下列情形之一的,評定為烈士:(一)在依法查處違法犯罪行為、執行國家安全工作任務、執行反恐怖任務和處置突發事件中犧牲的;(二)搶險救災或者其他為了搶救、保護國家財產、集體財產、公民生命財產犧牲的;(三)在執行外交任務或者國家派遣的對外援助、維持國際和平任務中犧牲的;(四)在執行武器裝備科研試驗任務中犧牲的; (五)其他犧牲情節特別突出,堪為楷模的。現役軍人犧牲,預備役人員、民兵、民工以及其他人員因參戰、參加軍事演習和軍事訓練、執行軍事勤務犧牲應當評定烈士的,依照《軍人撫恤優待條例》的有關規定評定。”

六、法律責任

在法律責任部分,《條例》對生產經營單位、有關人員等多種違法行為進行制裁,并與《安全生產法》《突發事件應對法》等法律進行了銜接。

1、明確了有關政府及部門和有關人員違法行為的制裁。《條例》第二十九條規定:“地方各級人民政府和街道辦事處等地方人民政府派出機關以及縣級以上人民政府有關部門違反本條例規定的,由其上級行政機關責令改正;情節嚴重的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”

2、明確了生產經營單位未制定應急預案等違法行為的處罰。《條例》第三十條規定:“生產經營單位未制定生產安全事故應急救援預案、未定期組織應急救援預案演練、未對從業人員進行應急教育和培訓,生產經營單位的主要負責人在本單位發生生產安全事故時不立即組織搶救的,由縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門依照《中華人民共和國安全生產法》有關規定追究法律責任。”

根據《安全生產法》第九十四條規定:“ 生產經營單位有下列行為之一的,責令限期改正,可以處五萬元以下的罰款;逾期未改正的,責令停產停業整頓,并處五萬元以上十萬元以下的罰款,對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款:(三)未按照規定對從業人員、被派遣勞動者、實習學生進行安全生產教育和培訓,或者未按照規定如實告知有關的安全生產事項的;(六)未按照規定制定生產安全事故應急救援預案或者未定期組織演練的;”《安全生產法》第一百零六條規定:“ 生產經營單位的主要負責人在本單位發生生產安全事故時,不立即組織搶救或者在事故調查處理期間擅離職守或者逃匿的,給予降級、撤職的處分,并由安全生產監督管理部門處上一年年收入百分之六十至百分之一百的罰款;對逃匿的處十五日以下拘留;構成犯罪的,依照刑法有關規定追究刑事責任。”需要說明的,對主要負責人的處罰由安全生產監督管理部門實施。

3、明確了生產經營單位未對應急救援器材、設備和物資進行經常性維護、保養等違法行為的處罰。《條例》第三十一條規定:“生產經營單位未對應急救援器材、設備和物資進行經常性維護、保養,導致發生嚴重生產安全事故或者生產安全事故危害擴大,或者在本單位發生生產安全事故后未立即采取相應的應急救援措施,造成嚴重后果的,由縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門依照《中華人民共和國突發事件應對法》有關規定追究法律責任。

根據《突發事件應對法》第六十四條規定:“有關單位有下列情形之一的,由所在地履行統一領導職責的人民政府責令停產停業,暫扣或者吊銷許可證或者營業執照,并處五萬元以上二十萬元以下的罰款;構成違反治安管理行為的,由公安機關依法給予處罰:(一)未按規定采取預防措施,導致發生嚴重突發事件的;(二)未及時消除已發現的可能引發突發事件的隱患,導致發生嚴重突發事件的;(三)未做好應急設備、設施日常維護、檢測工作,導致發生嚴重突發事件或者突發事件危害擴大的;(四)突發事件發生后,不及時組織開展應急救援工作,造成嚴重后果的。”

4、明確了生產經營單位未將生產安全事故應急救援預案報送備案、未建立應急值班制度或者配備應急值班人員的違法行為的處罰。《條例》第三十二條規定:“生產經營單位未將生產安全事故應急救援預案報送備案、未建立應急值班制度或者配備應急值班人員的,由縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門責令限期改正;逾期未改正的,處3萬元以上5萬元以下的罰款,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款。”

5、明確有關單位用人員違反治安管理行為的處罰。《條例》第三十三條規定:“違反本條例規定,構成違反治安管理行為的,由公安機關依法給予處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。”

 

應急管理部政策法規司副司長鄔燕云